Vertailun vuoksi - huoltovarmuus Sveitsissä

9.3.2015

Suomen ja Sveitsin huoltovarmuusratkaisuissa on paljon yhteisiä piirteitä.

Sveitsi ja Suomi ovat demokraattisia ja väestöltään suurin piirtein samankokoisia maita, joiden sijainti on maantieteellisesti ja luonnonolosuhteiltaan haastava. Myös tuontiriippuvuus keskeisistä hyödykkeistä ja raaka-aineista on molemmilla suuri.

Ei siis ole ihme, että Suomen huoltovarmuusjärjestelmälle haettiin jo 1950-luvulla mallia Sveitsistä.

Huoltovarmuuskeskusta vastaava sveitsiläisviranomainen on liittovaltion elinkeinoministeriön alainen ja irrallaan maanpuolustusorganisaatioista toimiva Bundesamt für wirtschaftliche Landesversorgung (BWL), joka huolehtii väestön toimeentulosta ja talouselämän toimivuudesta poliittisissa, sotilaallisissa tai taloudellisissa uhkatilanteissa. Laitoksen englanninkielinen nimi on Federal Office for National Economic Supply (FONES).

BWL:llä on vahva lakeihin ja asetuksiin perustuva toimivalta ja pitkälle viedyt valtuudet. EU:n ulkopuolisena maana Sveitsissä ei juuri nähdä ongelmaa kansalliseen huoltovarmuuteen liittyvän taloudellisen toiminnan voimakkaan ohjaamisen ja EU:n sisämarkkinalainsäädännön välillä.

BWL:n virasto-organisaatiossa työskentelee 30 henkeä. Käytännön työ tehdään suomalaisia pooleja ja sektoreita vastaavissa yksiköissä, joissa on mukana noin 350 yritys- ja korkeakoulumaailman edustajaa. Suurella itsemääräämis- ja päätöksentekovalmiudella toimivia yksiköitä ovat elintarvike-, energia-, terveydenhuolto-, kuljetus-, teollisuus- ja ICT-infrastruktuuriyksiköt.

Varmasti varastoissa

Sveitsin varmuusvarastoitavat tuoteryhmät

Sveitsi tuo lähes 100 % tarvitsemistaan raaka-aineista. Esimerkiksi 80 % energiasta, 40 % elintarvikkeista ja suurin osa välttämättömistä lääkkeistä on tuontitavaraa, joiden keskeytymätöntä saantia uhkaavat erilaiset häiriöt. Välttämättömien tuotteiden ja palvelujen saatavuus pyritään turvaamaan erilaisin varautumisjärjestelyin yhteistyössä yksityisen sektorin kanssa.

Tärkeäksi määriteltyjen tuotteiden osalta pyritään varmistamaan täysi markkinatoimitustaso puoleksi vuodeksi, mutta varautumisskenaarioissa on huomioitu myös pisimmillään kaksi vuotta kestävät kriisit.

Hyödykkeiden varmuusvarastoinnista vastaavat yksityiset yritykset ja toimialojen yhteenliittymä-organisaatiot. BWL tekee varastointisopimukset, kehittää järjestelmää ja valvoo varastointia ja sen rahoitusta. Se myös hyväksyy varmuusvarastoinnin aiheuttamien kustannusten korvausmenettelyt.

Raaka-aineiden tuontiriippuvuus lähes 100 %

Välttämättömien tuotteiden ja palvelujen saatavuus pyritään turvaamaan erilaisin varautumisjärjestelyin yhteistyössä yksityisen sektorin kanssa.

 

Kriittisillä aloilla toimivien ja tietyn myynnin minimitason ylittävien organisaatioiden on osallistuttava varmuusvarastojen ylläpitoon sekä ylläpitämällä varastoja omissa järjestelmissään että osallistumalla varastointikustannuksiin.

BWL määrittelee tarvittavat varastointitasot. Varastojen kokonaisarvo vaihtelee 4,5 miljardin euron molemmin puolin ja varastointisopimuksia on noin 300 yrityksen kanssa. Järjestelmän vuotuiset kokonaiskustannukset ovat 14 € asukasta kohti, mikä on noin kolminkertaisesti Suomen vastaaviin kuluihin verrattuna.

Yritykset maksavat

NESin strateginen toimintamalli markkinahäiriötilanteessa

Yritysten yhdessä rahoittamat takuurahastot korvaavat varastoinnin vuotuiset kustannukset ja jakavat varastoarvojen muutoksista aiheutuvaa taloudellista riskiä yritysten kesken. Ensimmäinen julkishallinnon ja yksityisen elinkeinoelämän yhteinen rahasto aloitti toimintansa jo 1930-luvulla. Elinkeinoelämä vastaa takuurahastojen pääomituksesta BWL:n taatessa siinä tarvittavia lainoja, joiden tämänhetkinen taso on reilu 300 miljoonaa €.

Vaikka yritykset rahoittavat varastoinnin, kustannuksista vastaa viime kädessä sveitsiläinen kuluttaja tuotteiden ja hyödykkeiden hinnoissa. BWL valvoo maksujen keräystä ja niiden tasoa.

Suomen pooleja vastaavat BWL:n yksiköt

Suurella itsemääräämis- ja päätöksentekovalmiudella toimivia yksiköitä ovat elintarvike-, energia-, terveydenhuolto-, kuljetus-, teollisuus- ja ICT-infrastruktuuriyksiköt.

 

Tavoitteena on, että yrityksille ei aiheudu varastoinnista tappioita eikä voittoja. Kun varastoitua tavaraa otetaan käyttöön yrityksille maksetaan tai niiltä veloitetaan tuotehintakompensaatiota, mikäli markkinoille vapautettavien varastojen myyntiarvo ylittää tai alittaa ostohinnan. Yrityksiä tuetaan myös veroeduin.

Kriisitilanteessa BWL pystyy saamaan varastojen käyttöpäätökset suoraan elinkeinoministeriltä, ja yritysten järjestelmissä tapahtuvan varastoinnin ansiosta järjestelmän reaktioaika on vain 15 vuorokautta.

Häiriön pitkittyessä säännöstely toteutetaan ensisijaisesti ohjaamalla ja rajoittamalla toimitustasoja ja vasta toissijaisesti ostorajoituksin.

Varmuusvarastoitavien tuotteiden kokonaisarvo oli vuonna 2011 4,9 miljardia frangia eli nykykurssin mukaan 4,7 miljardia euroa. Noin 90 % varastojen arvosta oli polttoaineita, toiseksi suurin ryhmä oli elintarvikkeet noin 10 % arvolla.

Logistiikka ja tiedonsiirto

Huoltovarmuuteen liittyvät kuljetus- ja logistiikkajärjestelyt on organisoitu toimitusketjuittain ja prosesseittain, ja BWL käyttää juridista päätösvaltaa kuljetuskapasiteetin suuntaamisessa.

Tarvittavat kuljetussopimukset on rajoitettu koskemaan vain kriittisiä kuljetuksia. Operointivastuu on yrityksillä. Toimintamallissa korostuvat suorat sopimukset, vahva yhteistyö valikoitujen kuljetusyhtiöiden kanssa sekä rajaus määrättyihin tuotteisiin ja materiaaleihin.

Myös ICT-sektorilla on valmiit toimintasuunnitelmat kriisitilanteita varten ja tarvittavat toiminnot käynnistetään Sveitsin elinkeinoministeriön päätöksellä. Yleisempänä kehitystavoitteena on prosessien, palvelutoimintojen ja materiaalisaatavuuden vahvistaminen ja jatkuvuudenhallintamenetelmien käyttöönotto.

Internetin toimivuus on keskeistä. Kriisitilanteissa verkon tasapainoa ylläpidetään rajoittamalla ensin käyttäjien määrää ja priorisoimalla verkon yli saatavia palveluja. Viimeisenä keinona ICT-resursseja jaetaan ainoastaan tavarantoimitusprosessien tukemiseen.

Kyberpuolustus ja kriittinen infrastruktuuri

Sveitsin kriittiset toimialat

Sveitsillä on pari vuotta vanha kansallinen kyberstrategia ja toimeenpano-ohjelma, jonka jalkautuksesta vastaa useampi toimivaltainen viranomainen, ja jota koordinoi erikseen nimetty ohjausryhmä koordinointiyksikköineen.

BWL:n ICT-infrastruktuuriosasto huolehtii strategian mukaan elinkeinoelämän varautumisesta sekä kansallisesti kriittisen infrastruktuurin toimintavarmuudesta. Kokonaisvastuun kriittisen infrastruktuurin varautumisesta kantaa Bundesamt für Bevölkerungsschutz eli BABS.

Sveitsin CERT-toimintoa ylläpitävä Melde- und Analysestelle Informationssicherung eli MELANI toimii liittovaltion tiedustelulaitoksen alaisuudessa. Sen tehtävänä on ehkäistä ennalta tietoturvaloukkauksia ja tiedottaa tietoturva-asioista.

BWL:n tehtävänä on myös sähkön siirtoon ja jakeluun liittyvien yli 36 kV sähköverkkojen toiminnan turvaaminen. Sähkön jakelijat ovat mukana kriisijärjestelyissä ja mahdollinen säännöstely toteutetaan kiertoperiaatteella. Säännöstelystä aiheutuvia haittoja eri toimijoille ei ole selvitetty, mutta ne pyritään huomioimaan mahdollisuuksien mukaan.

BWL koordinoi kriittisen ICT-infrastruktuurin riskien arviointia palvelujen toimivuuden näkökulmasta, sekä konsultoi operaattoreita varautumisessa. Lisäksi koordinoidaan ICT-harjoituksia operaattoreiden ja yhteiskunnalle kriittisten asiakkaiden, kuten terveydenhuollon, logistiikan toimijoiden, sähköyhtiöiden ja pankkien kesken.

Mitä Sveitsi varastoi?

Sveitsiläiset varastointi- ja varautumisjärjestelyt on mietitty huolella, vaikka tuotevalikoima eroaa suomalaisesta maiden tuotantokykyjen ja uhkakuvien erojen takia.

Kansallisena kotivarana varmuusvarastoidaan käyttövalmiita elintarvikkeita, kuten sokeria, riisiä, paistorasvaa ja kasviöljyä, kahvia ja vehnää. Lisäksi varastoidaan juureksia, iskukuumennettua maitoa, pastaa ja – Sveitsissä kun ollaan – kuivia juustoja. Kansalaisen omaa vastuuta selviytymisessään kriisitilanteissa korostetaan, eikä laitosruokailun ja muiden catering-palvelujen palveluiden käyttömahdollisuutta ole huomioitu.

Elintarvikkeiden säännöstelyyn on luotu ’kansalaisen peruselintarvikekori’, jonka mukaiseen vuosikulutukseen varmuusvarastojen määrä on sovitettu. Mahdolliset ostorajoitukset toteutettaisiin kaupan ja teollisuuden kanssa henkilökohtaisilla ostokupongeilla.

Sveitsiläinen ratkaisu muistuttaa suomalaista, mutta isoin ero on valmiiden ruokatuotteiden varastoinnissa. Sikäläisen ajattelun mukaisesti säännöstellään nimenomaisesti varastoituja tuotteita, joita ollaan varauduttu käyttämään. Suomalaisessa ajattelussa keskitytään säännöstelemään niitä tuotteita, joista on pahiten puutetta.

Typpilannoitteiden varastoitavat määrät Sveitsissä vastaavat kolmasosaa vuosittaisen kasvukierron edellyttämästä tarpeesta. Suomi varmuusvarastoi valmiiden typpilannoitteiden sijasta niiden raaka-aineena käytettävää ammoniakkia, ja maamme lannoitetuotantokapasiteetti ylittää reilusti oman vuosikulutuksemme.

Lääkkeitäkin tarvitaan

Terveydenhuollon tuotteista varastoidaan kolmen kuukauden tarve antibiootteja, vahvoja kipulääkkeitä, sekä verenvuotoa vähentäviä hemostaatteja. Sveitsissä BWL on tehnyt toimitus- ja varastointisopimukset tukkumyyjien kanssa sekä perustanut kohdennettuja toimintaryhmiä teollisuuden edustajien kanssa.
Suomeen verrattuna Sveitsissä varmuusvarastoitavat lääketuotteet on valikoitu vakaviin häiriötilanteisiin kohdentaen. Kokonaismäärät ovat pieniä mutta fokusoituja.

Lääkinnällisten tuotteiden osalta on erillinen viisiportainen prioriteettilista jakelusta. Poikkeustilanteen jatkuessa pidempään, lääkehuolto kohdennetaan ennalta laaditun suunnitelman mukaan päivittäin jaeltaviin ja kriittisen hoidon tarvitsemiin lääkkeisiin. Alan toimijoilla on velvoite ilmoittaa BWL:lle näköpiirissään olevista toimitushäiriöistä ja vajauksista, kuten on toimintamalli myös Suomessa Fimean kanssa.

Influenssalääkitystä on varattu neljännekselle väestöä. BWL on sopinut erillisjärjestelyn sveitsiläisen lääkevalmistaja Rochen kanssa tämän Tamiflu-lääkkeestä, jonka mukaisesti Roche varastoi ja kierrättää sekä itse lääkeainetta että valmista tuotetta varastojensa kautta. Sveitsillä on näin aina ajantasainen valmiusvarasto Tamifluta pandeemisen influenssan varalta ilman tuotteen vanhenemisriskiä

 

Sama tavoite molemmilla, mutta eroja toteutuksesssa

Huoltovarmuuskeskuksen perustuotanto-osaston johtaja Jyrki Hakola kertoo, että Suomen ja Sveitsin huoltovarmuusviranomaiset ovat tehneet yhteistyötä pitkään ja vaihtaneet tiiviisti ajatuksia ja ideoita keskenään. Suomessa kävi viimeksi sveitsiläisiä vieraita syyskuussa 2014 seuraamassa Rovaniemen Valve-harjoitusta.

”Maiden huoltovarmuusjärjestelmissä on yhteisiä piirteitä ja eroavaisuuksia, mutta tavoite on molemmilla sama eli yhteiskunnan häiriönsietokyvyn parantaminen.”

Keskeisiä eroavaisuuksia on neljä. Ensimmäinen niistä on, että rahoitustoimialan huoltovarmuusjärjestelyistä vastaa Sveitsissä yleisestä taloudellisesta huoltovarmuustoiminnasta erillään oleva organisaatio.

”Suomessa rahoitus- ja vakuutustoimialojen huoltovarmuusasiat kuuluvat varsinaisten valvontaviranomaisten lisäksi myös Huoltovarmuuskeskuksen toimintakenttään. Se osoittaa, että rahoitussektorilla on Sveitsin kaltaisessa pankkimaassa erityinen painoarvo.”

Toinen keskeinen ero on huoltovarmuusjärjestelmien rahoituksen rakenteissa.

”Sveitsissä yritysten ja muiden toimijoiden on yhdessä osallistuttava huoltovarmuusrahastojen muodostamiseen. Suomessa taas huoltovarmuusrahasto kootaan kuluttajien ja elinkeinoelämän maksamista erillisistä huoltovarmuusmaksuista, jotka lisätään polttoaineen, kaukolämmön ja sähkön hintoihin”, Hakola selittää.

”Sveitsiläinen rahoitusmalli ei olisi meillä mahdollinen, sillä se heijastaa sveitsiläisen yhteiskunnan määrättyä sulkeutuneisuutta ja olisi todennäköisesti eurooppalaisen kilpailulainsäädännön vastainen. Yrityksiltä vaadittava pakollinen rahastointi nostaa merkittävästi markkinoille tulon kynnystä ja syrjii erityisesti pieniä toimijoita. Suomalainen järjestelmä on tässä suhteessa avoimempi.”

 

Kolmas keskeinen ero on lainsäädännössä. Sveitsissä huoltovarmuusjärjestelmä on kirjattu perustuslakiin; Suomessa taas nojaudutaan erillislakiin.

”Käytännössä Sveitsissä huoltovarmuudesta vastaavilla viranomaisilla on enemmän valtaa antaa ohjeita ja määräyksiä. Suomessa sen sijaan me toimimme elinkeinoelämän kanssa kumppanuusperiaatteella neuvotellen.”

Neljäs eroavaisuus on varastoinnin perusfilosofiassa, jonka mukaisesti Sveitsissä varastoidaan pääasiassa lopputuotteita ja Suomessa polttonesteiden lisäksi monikäyttöisiä raaka-aineita.

”Tässä on varmasti historiallinen tausta, joka esimerkiksi viljan osalta juontaa meillä jo 1700-luvun kruununmakasiinien aikaan. Sveitsissä puolestaan juustoteollisuus kehittyi nimenomaisesta tarpeesta säilöä ja varastoida maitotuotteita. Myös sillä on varmasti ollut merkitystä, että Sveitsi sijaitsee keskellä Eurooppaa ja tuotteiden saanti heti rajan takaa on siellä ollut helpompaa kuin täällä kaukana pohjoisessa.”

 

Jussi-Pekka Aukia

 

 

 

 

 

 

 

Jaa artikkeli